Financiamento da educação: entenda como funciona e dicas de cobertura para as eleições

Contexto e desafios da educação brasileira

• Em 2025, das 46 milhões de matrículas na educação básica, a maioria (36 milhões) é na rede pública, segundo o Censo Escolar. União, estados/DF e municípios compartilham a responsabilidade pelas matrículas e pela oferta da educação.
  
  
• Segundo o Anuário Brasileiro da Educação Básica, com base nos dados do Education at a Glance 2024, o investimento anual em educação por aluno na educação básica foi de US$ 3,6 mil (R$ 20,5 mil), em 2021. Entre os países que compõem a OCDE, o investimento anual por aluno chegou a US$ 11,9 mil (R$ 66 mil). 
  
  
• Ao olhar para esses números, em comparação com o investimento em outros países, é necessário considerar o contexto histórico, econômico e social brasileiro — incluindo,  o investimento tardio em educação, a dimensão continental do país e as desigualdades entre estados e municípios.
   

Como funciona o orçamento da educação básica

A educação é um dos direitos fundamentais garantidos pela Constituição brasileira de 1988. Tendo em vista que o financiamento é essencial para assegurar o acesso, a permanência e a aprendizagem nas escolas, a Constituição estabelece que:

• O financiamento da educação se baseia em vinculações de receitas (ou seja, uma parte da arrecadação da União, dos estados e municípios deve ser destinada à educação).
  
  
• A existência de um patamar mínimo de investimento obrigatório, os chamados pisos constitucionais: a União deve investir 18% das receitas líquidas com impostos em educação e os estados e municípios devem investir 25%. Vale destacar que este é o patamar mínimo, mas existem entes federados que investem mais em educação.
  
  

• Outro conceito importante para entender o financiamento da educação no Brasil é o MDE (Manutenção e Desenvolvimento do Ensino), presente na LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional) de 1996, que define o que pode ou não ser contabilizado como gasto em educação no cumprimento dos mínimos constitucionais. Entre os gastos permitidos estão remuneração de profissionais da educação, aquisição e manutenção de equipamentos, transporte escolar, material didático e pesquisas para expansão do ensino. Já os gastos com ações assistenciais (como programas de saúde ou subvenções a instituições culturais), profissionais (professores e demais funcionários) em desvio de função e o pagamento de aposentados não valem como MDE.

No cenário atual, um ponto de atenção da cobertura envolvendo os mínimos constitucionais é o debate sobre a desvinculação dos pisos constitucionais da educação e a disputa política em torno deste tema, que, de tempos em tempos, retorna à discussão. Geralmente, são economistas ou políticos que defendem a  retirada dos pisos de educação (e outras áreas) sob o argumento de que o sistema "engessa" o orçamento.
 

Em contrapartida, especialistas e atores do campo da educação defendem que  a vinculação é essencial para proteger o setor de oscilações políticas e garantir o direito à educação.

Fundeb

O Fundeb funciona como uma “cesta de impostos” arrecadados pelos estados/DF e municípios, na qual o montante é somado e dividido entre as redes municipais e estadual de um mesmo estado, de acordo com o número de matrículas calculado pelo Censo Escolar. 

Em 2026, o Fundeb deverá movimentar R$ 370,3 bilhões, segundo cálculo do FNDE (Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação), percentual máximo previsto na Lei do Novo Fundeb, instituída em 2020 (Emenda Constitucional 108/2020).

O novo Fundeb ampliou a complementação da União, paga às redes em que a arrecadação não é suficiente para atingir o valor mínimo por aluno. A partir de 2021, o aporte federal aumentou de forma escalonada, atingindo 23% em 2026. Atualmente, a complementação da União no Fundeb se dá por meio de um modelo híbrido de distribuição de recursos, que abrange três modalidades de complementação que, somadas, chegam a 23%:

VAAF - Valor Anual por Aluno (10%): Segue o modelo de redistribuição existente desde que o Fundeb foi criado, em 2007. No VAAF, os recursos são distribuídos por estado, beneficiando as redes estaduais e as redes municipais que não atingem o valor anual mínimo por aluno, definido anualmente. O cálculo é feito para cada estado e seus municípios, de acordo com sua arrecadação e o número de matrículas.

VAAT - Valor Aluno Ano Total (10,5%): O VAAT considera todas receitas de educação e procura equalizar os recursos distribuídos para redes municipais com baixa receita, mesmo que localizadas em estados ricos. O objetivo é reduzir as desigualdades locais.

VAAR - Valor Aluno Ano Resultado (2,5%): Esta complementação é dividida em dois subcomponentes. Para se habilitarem para receber o recurso, as redes estaduais e municipais precisam se adequar a cinco condicionalidades e comprovar evolução em indicadores de resultado de atendimento escolar e a aprendizagem com equidade. 

• As três modalidades de complementação (VAAF, VAAT e VAAR) possuem critérios próprios de atendimento, enquanto que as redes de ensino podem estar habilitadas para receber uma, duas ou as três complementações.
  
  
• Ponto de atenção: A EC 108/2020 prevê a revisão dos critérios de distribuição do Fundeb em 2026. Vale ficar atento a possíveis mudanças no funcionamento e operacionalização do fundo.
  
  
  

Financiamento da educação superior

No período eleitoral, também podem surgir temas relacionados ao financiamento das instituições de ensino superior públicas e podem ser retomadas discussões sobre sua sustentabilidade e autonomia financeira.

Universidades e institutos federais - A União é a principal responsável pela educação superior pública no Brasil, com a atribuição do financiamento das universidades e institutos federais. O orçamento dessas instituições é definido pela LOA (Lei Orçamentária Anual). Os valores são repassados às instituições pelo MEC mensalmente, seguindo critérios como o tamanho da instituição, número de alunos, concluintes, áreas do conhecimento entre outros. Elas também contam com recursos próprios e financiamento de agências de pesquisa. 

Universidades estaduais - O financiamento das universidades estaduais é responsabilidade dos estados, conforme a arrecadação de impostos. As instituições também podem ter outras fontes de financiamento (contratos, convênios, parcerias, arrecadação própria e agências de pesquisa).

Em São Paulo, o ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) é a base do financiamento das universidades estaduais: USP (Universidade de São Paulo), Unesp (Universidade Estadual Paulista) e Unicamp (Universidade Estadual de Campinas) e Univesp (Universidade Virtual do Estado de São Paulo).

No Paraná, o financiamento das universidades estaduais é definido anualmente pela LOA. Outro exemplo é a UEA (Universidade do Estado do Amazonas), financiada por empresas do polo industrial de Manaus, como explica matéria da Exame.

ProUni e Fies - A União também é responsável por programas que viabilizam o acesso ao ensino privado: Fies (Fundo de Financiamento Estudantil) e ProUni (Programa Universidade para Todos), que  funciona por meio de  isenções fiscais para instituições privadas em troca de bolsas, não aparecendo no orçamento de educação.

No Fies, as mensalidades são pagas inteira ou parcialmente pelo governo, enquanto os estudantes assumem a dívida após a graduação. Desde que foi criado em 1999, o programa passou por diversas reformulações, tendo um período de expansão no número de contratos entre 2012 e 2014, seguido por uma redução, em 2015, por conta da crise fiscal. Um dos principais problemas relacionados ao Fies é a elevada inadimplência.

Privatização do ensino superior - A desestatização das instituições públicas de ensino superior é um tema em debate na área da educação. Há quem defenda a cobrança de mensalidades de estudantes, doações/cobranças de egressos das universidades e parcerias público-privadas como alternativas para assegurar a sustentabilidade financeira das instituições. 

Por outro lado, a melhora na eficiência administrativa é apontada como desafio das instituições, sendo uma possível solução para a falta de recursos e deficiências de gestão.